近幾年來國人深受霧霾侵擾,在學界紛紛探究治霾之策時,筆者以為霧霾并非我國特有,考察并適時借鑒發(fā)達國家治理霧霾的經(jīng)驗可能是我國治霾之路的必要步驟。上個世紀中葉,大洋彼岸的美國也曾因工業(yè)排放、汽車尾氣等而一度深陷“霧霾圍城”的困局之中。例如發(fā)生在1943年的“洛杉磯霧霾事件”、1948年的“多諾拉煙霧”事件和1952年的“洛杉磯光化學煙霧”事件。不過近半個世紀以來,美國在汲取以往霧霾治理挫敗教訓的基礎(chǔ)上,摸索出一套治理空氣污染的寶貴經(jīng)驗。

　　據(jù)資料顯示,美國在總結(jié)出諸如成立專門機構(gòu)跨區(qū)域管理、增加環(huán)境治理財政預(yù)算、出臺防治空氣污染的法律和實時監(jiān)測小顆粒物等治霾手段之外,其破解“霧霾迷陣”的獨特經(jīng)驗便是建立排污權(quán)交易機制。所謂排污權(quán)交易,是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下,利用市場機制,建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán),并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出,以此對污染物的排放進行控制,從而達到減少排放量、保護環(huán)境的目的。排污權(quán)交易機制奉科斯產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學為圭臬,其可濃縮為“界定權(quán)利、創(chuàng)造市場、準許交易”十二個字。具體操作上,分為三個步驟:一是確定某一地區(qū)對于污染物的環(huán)境容量,即規(guī)定某一地區(qū)對于污染物的環(huán)境容量,也就是規(guī)定某一地區(qū)總的排放量;二是按一定的規(guī)則,將總排放量分配給該地區(qū)的生產(chǎn)者;三是創(chuàng)造一個交易市場,允許生產(chǎn)者之間相互交易、轉(zhuǎn)讓其排污額度。

　　具體實踐中,美國于1976年開始實行排污權(quán)交易機制(EmissionsTrading Program),此后該項機制逐漸被廣泛施用于諸多環(huán)保領(lǐng)域,到上個世紀90年代該套機制逐步成熟。其中包括加州南海岸空氣質(zhì)量管理局為了控制SO2和NO2等污染氣體所創(chuàng)設(shè)的區(qū)域清潔空氣激勵市場(RECLAIM)、東北地區(qū)NO預(yù)算交易計劃和新罕布爾州、新英格蘭以及紐約州等推行的碳排放交易市場,而其中影響最大和最為成功的當屬1990年《清潔空氣法》的修正案規(guī)定的SO、SO2排放許可證交易計劃,即通常所謂的“酸雨計劃”,其在全國范圍內(nèi)的電力行業(yè)中有效施行。上述市場或計劃均創(chuàng)設(shè)若干類統(tǒng)一的、同質(zhì)的商品,如鉛添加劑、碳和SO2等,并使用一種完全以企業(yè)排放為依據(jù)(如汽油中的鉛含量或SO2排放量)的績效測量手段,這使得企業(yè)完全可以靈活地選擇鉛含量或SO2排放的水平及其實現(xiàn)手段。在排污權(quán)交易機制中,交易完全由私人自愿達成,無需政府的審查或者批準相應(yīng)的交易行為就有效。此外,違法的風險由出售者來承擔,信用證或許可證的購買者或持有者無需承擔違法的風險。比如在SO2排放權(quán)交易機制中,排放許可證的出售者如果未能削減他們的排放量來充分地覆蓋已出售的許可證所代表的排放量將會面臨強制執(zhí)行和懲罰,另外持有許可證的購買者仍然可以主張許可證上所代表的所有權(quán)益。美國排污權(quán)交易機制的優(yōu)勢在于,一是能夠創(chuàng)設(shè)信息成本低、靈活高效的污染物交易市場,致使那些能夠以較低成本削減污染物排放的企業(yè)獲利,從而發(fā)揮市場的優(yōu)勝略汰作用;二是對市政管理者而言,排污權(quán)交易制度使得他們在解決空氣污染問題時無需推行復雜且易滋生尋租群體的許可證制度或向化石燃料征稅。

　　從公共經(jīng)濟學角度,上述排污權(quán)交易機制的理論預(yù)設(shè)是:清潔空氣作為一種純公共物品,具有“非排他性”和污染的擴散性,企業(yè)在追求市場經(jīng)濟效益的過程中,借助大氣排污權(quán)的零交易成本,肆意妄為的對空氣進行著掠奪式的使用,即通過排放大量廢氣廢物以增加產(chǎn)量。由此看來,霧霾治理困境關(guān)鍵在于大氣排污權(quán)界定不清。而在美國排污權(quán)交易的實踐當中,企業(yè)排污權(quán)主要由政府這只“看得見的手”界定,并適當依據(jù)環(huán)境法領(lǐng)域的“祖父原則”,即溯及既往企業(yè)生產(chǎn)排污狀況,并賦予既存的舊工廠等設(shè)施以特權(quán),讓它們在舊有的標準下繼續(xù)運營,而新設(shè)的工廠只有在滿足新制定的、更加嚴格的標準的情況下才能設(shè)立。另外,美國的排污權(quán)交易機制建基于大氣排污許可制度,其于1971年即頒布了《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》,要求對六種主要空氣污染物的排放進行管制,并限定排放總量額度。值得關(guān)注的是,在排污權(quán)交易機制當中,賦予排污權(quán)許可證穩(wěn)定的法律地位極其重要,而排污權(quán)的初始分配則是更為關(guān)鍵的問題,因為其涉及分配公平問題,這也是排污全交易機制能否獲得合理性和民眾認可的關(guān)鍵。

　　(本文作者系吉林大學在讀博士研究生)